Cittadinanza/ApolidiaImmigrazione

Apolidia. Un approfondimento giuridico

apolidia


Secondo il diritto internazionale è apolide una persona che nessuno Stato considera come suo cittadino in applicazione della legislazione (art. 1, Convenzione del 1954 relativa allo Statuto degli apolidi). L’art. 1 della citata Convenzione assicura la protezione agli apolidi secondo il principio enunciato dall’art. 15 della Dichiarazione dei diritti dell’uomo del 1948 che garantisce a tutti la cittadinanza e fa divieto di toglierla.

Nonostante tale definizione nella sua brevità non esaurisca tutte le ipotesi e le problematiche che si presentano nella pratica, essa non comprende i cosiddetti apolidi di fatto, ossia persone che non possono provare la loro nazionalità, o la cui cittadinanza è contestata da uno o più paesi. Oggi la nozione di apolidia si intende anche nel suo senso esteso, per comprendere le persone che non possiedono una condizione di “nazionalità effettiva” e che di conseguenza non possono godere dei diritti legati alla cittadinanza”.

Potrebbe sembrare impossibile che nel 2015 esistano ancora persone senza cittadinanza, ma secondo l’UNHCR (United Nations High Commissioner for Refugees – Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati) sebbene l’apolidia sia stata oggetto di svariati accordi internazionali – la Convenzione internazionale per la riduzione dell’apolidia ha compiuto 50 anni nel 2011 – ancora oggi circa 12 milioni di persone nel mondo sono di fatto apolidi, cioè persone senza cittadinanza.

L’apolide è colui che non è cittadino di alcuno Stato, poiché ha perso la cittadinanza del Paese di provenienza o poiché non l’ha mai avuta. L’assenza di cittadinanza ha conseguenze molto gravi sulla vita della persona e comporta una intollerabile compressione dei diritti fondamentali dell’uomo. Chi è apolide non ha documenti personali di riconoscimento, spesso non ha neanche un passaporto ed è quindi di fatto “sequestrato” nel Paese in cui dimora. Non avere documenti vuol dire non poter lavorare regolarmente, non potersi sposare, non poter riconoscere un figlio, né acquistare una casa o una automobile, o aprire un conto corrente. Significa – in sostanza – vivere da clandestino in qualunque parte del mondo. E’ per questo motivo che la comunità internazionale ha provveduto a tutelare gli apolidi: al riconoscimento di tale status corrisponde infatti un vero e proprio diritto soggettivo dell’interessato al possesso (così come all’accertamento del mancato possesso o della perdita dello stesso) di uno status civitatis.

Il diritto di ogni uomo ad avere una cittadinanza è consolidata norma generale di diritto internazionale, che trova la sua prima fonte nel diritto consuetudinario, nell’art. 15 della Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo del 10 dicembre 1948, adottata dall’Assemblea Generale delle Nazioni Unite (Risoluzione 10 dicembre 1948, n. 217-III);  nella Convenzione di New York del 28 settembre 1954 resa esecutiva in Italia con L. 306/1992; nell’art. 5 lett. D III della Convenzione internazionale sulla eliminazione di tutte le forme di discriminazione razziale del 7 marzo 1966;  nell’art. 24 del Patto sui diritti civili e politici del 16 dicembre 1966; nella raccomandazione del Consiglio dei Ministri d’Europa del 22 marzo 1983 relativa ai nomadi, apolidi o di cittadinanza indefinita.

Chiedere il riconoscimento dello status di apolide. Il procedimento amministrativo

Veniamo ora ad analizzare come si ottiene il riconoscimento dello status di apolide. Come vedremo nel prosieguo, mentre la legge italiana disciplina puntualmente i diritti e doveri dell’apolide che ha ottenuto il riconoscimento del proprio status (e ciò soprattutto sulla scorta di legislazione internazionale), le procedure per il riconoscimento dello status sono scarse, poco sistematiche e frammentarie. La prima legge di riferimento è la legge 91 del 1992 in tema di cittadinanza, che nulla dice circa le modalità di riconoscimento di tale status. Il primo e unico riferimento normativo in materia è contenuto nel  Regolamento di attuazione della legge sulla cittadinanza (DPR 572 del 1993) che all’art. 17 prevede la “possibilità” di presentare una istanza al Ministero dell’Interno. Non vi sono altri riferimenti normativi che aiutino a comprendere se questa sia l’unica percorribile, ovvero se l’istanza al Ministero sia alternativa all’accertamento dello status di apolide in giudizio, secondo le norme generali sull’accertamento dal giudice ordinario degli status  (es. status di cittadinanza, di rifugiato, status civili, ecc.). La giurisprudenza sul punto è discordante, e nel corso degli anni si sono sviluppati tre diversi orientamenti, nessuno dei quali ha prevalso sull’altro. Secondo un primo orientamento l’accertamento dello status di apolide può essere richiesto al giudice ordinario citando in causa come controparte il Ministero dell’Interno. Un secondo orientamento ritiene che la richiesta possa esser fatta davanti al giudice, senza bisogno di citare il Ministero dell’Interno, con il cosiddetto rito camerale. Da ultimo, altra parte della giurisprudenza sostiene che l’unico organo legittimato a conoscere della richiesta di accertamento dello status di apolide sia il Ministero dell’Interno.

Visti questi contrasti, un approccio prudenziale suggerisce di avviare il procedimento di riconoscimento dello status di apolide con una istanza al Ministero, ex art. 17 DPR 572 del 1992, nella consapevolezza però che il procedimento amministrativo non darà quasi mai un risultato positivo per due ordini di motivi.

In primo luogo si devono considerare i tempi “reali” di chiusura del procedimento amministrativo: se per decidere in merito al riconoscimento della cittadinanza, che è tutto sommato un procedimento documentale solitamente ben istruito e di “pronta soluzione”, il Ministero dell’Interno impiega circa 4-5 anni (a fronte dei due anni previsti dalla legge), si comprende facilmente come i tempi per il riconoscimento dello status di apolide siano molto più lunghi. Ad ogni modo, poiché la legge non prevede un termine finale specifico entro il quale il Ministero deve pronunciarsi, si applicheranno le norme generali in tema di procedimento amministrativo.

Secondariamente, l’istanza amministrativa è pressoché  inutile, poiché il Ministero chiede integrazioni documentali spesso impossibili per un apolide,  come ad esempio il certificato di nascita, il certificato di residenza, un titolo di soggiorno italiano in corso di validità. Simili richieste a fronte di una istanza di riconoscimento della propria apolidia sono quasi una contraddizione in termini: come faccio ad avere un certificato di residenza se nessun Comune italiano mi iscriverebbe mai senza il possesso di un valido documento personale? Come faccio ad avere un documento personale se sono apolide (e proprio l’accertamento di questo status sto chiedendo)? Una procedura inutile quindi, di cui si potrà giovare solo chi sia in regola con tutti questi documenti, ma che conviene comunque esperire prima di andare in giudizio, per evitare opposizioni del Ministero davanti al giudice.

L’accertamento giurisdizionale dell’apolidia

La via migliore resta, dunque, dopo aver fatto richiesta al Ministero, andare dal giudice, ma anche qui il percorso è spesso difficoltoso. Ciò nondimeno, il giudizio civile resta l’unica via percorribile e negli ultimi anni sono aumentate le pronunce giudiziali di riconoscimento dell’apolidia. In caso di mancata pronuncia da parte del Ministero entro trenta giorni dal deposito dell’istanza, si potrà impugnare il silenzio inadempimento citando il Ministero avanti al giudice ordinario, e chiedendo a quest’ultimo di accertare lo status di apolide. Similmente se, nello stesso termine, il Ministero rigetta l’istanza.

In proposito, parte della giurisprudenza ritiene che il silenzio della pubblica amministrazione (o il provvedimento di diniego) debba essere impugnato avanti al Tribunale Amministrativo Regionale (TAR). Ciò perché secondo questo orientamento non esiste un diritto al riconoscimento dello status di apolide, ma solo un interesse legittimo. In pratica, la pubblica amministrazione potrebbe “concedere”  il riconoscimento sulla base di una serie di valutazioni che confluiscono comunque in una scelta discrezionale. Al contrario, riteniamo che a decidere sul silenzio inadempimento impugnato sia competente il giudice ordinario perché ad esso è devoluta la materia degli status personali, e perché il riconoscimento del proprio status di apolide non è un interesse legittimo ma un diritto soggettivo. Ciò per due ordini di motivi:

1) La legge italiana, nonché diverse convenzioni internazionali (Convenzione di New York del 1954 relativa allo status degli apolidi; Convenzione del 1961 sulla riduzione dell’apolidia) riconoscono agli apolidi de jure (cioè riconosciuti come tali) una serie di diritti che non si hanno se si è apolidi di fatto;

2) L’apolide de jure può successivamente acquisire la cittadinanza del paese che lo ha riconosciuto come tale. Posto che il diritto alla cittadinanza è uno dei diritti fondamentali dell’uomo (Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo, Patto internazionale sui diritti civili e politici, Convenzione internazionale sull’eliminazione di ogni forma di discriminazione razziale, fra i tanti), altrettanto deve dirsi del riconoscimento dell’apolidia, senza la quale il “senza patria”  non può accedere al primo. L’accertamento/riconoscimento dello status di apolide, analogamente alla disciplina prevista per i rifugiati politici è, pertanto, materia devoluta alla cognizione del giudice ordinario, come peraltro autorevolmente affermato sia dalla Suprema Corte che dal Consiglio di Stato (Cf. Cons. Stato, IV Sez., 18 marzo 2004 ord. n. 1266; Cass. SS.UU., 17 dicembre 1999, n. 907; Cass. 4 maggio 2004, n. 8423).

Individuato il giudice civile come competente a decidere in merito all’apolidia, si pongono tutta una serie di ulteriori problematiche processuali sorte a causa dell’assenza di indicazioni normative sul procedimento da seguire – che a nostro avviso continueranno ad ostacolare le azioni giudiziali fino ad un intervento, auspicato, del legislatore che faccia un pò di chiarezza. Sinteticamente in giurisprudenza si discute da sempre se la domanda giudiziale debba essere introdotta con atto di citazione (procedimento ordinario di cognizione) o con ricorso (procedimento di volontaria giurisdizione); in caso di procedimento camerale se sia necessario il contraddittorio con il Ministero dell’Interno o meno, e – ammesso che lo sia – se il foro territorialmente competente possa essere il luogo di residenza del richiedente o debba necessariamente essere competente il Tribunale di Roma in quanto foro erariale. Le pronunce giurisprudenziali, molto contrastanti fra loro, non riescono a indicare una strada processuale univoca, ragione per cui il nostro suggerimento è di scegliere la via più prudente, ossia introdurre la causa con rito ordinario davanti al Tribunale Civile di Roma, citando come controparte il Ministero dell’Interno e notificando il ricorso anche al Pubblico Ministero.

Si può chiedere un permesso di soggiorno prima che sia intervenuto il riconoscimento dell’apolidia?

Nel caso non si sia in possesso di permesso di soggiorno, non è necessario attendere la pronuncia del giudice per ottenerlo, ma si può sin dall’atto introduttivo del giudizio formulare una contestuale istanza con la quale si chiede al giudice di emettere un provvedimento d’urgenza ex art. 700 c.p.c. con il quale imponga alla Questura di rilasciare un permesso di soggiorno “provvisorio” in attesa della definizione del giudizio, fornendo la prova del grave danno che l’istante subisce. In questo senso riteniamo sia molto semplice provare tale danno, posto che chi non ha permesso di soggiorno non può lavorare e dunque avere mezzi di sussistenza.

Cosa occorre provare in giudizio?

Dipende dal tipo di apolidia.  Se il soggetto assume e documenta di essere stato cittadino di un determinato Stato e di averne persa la cittadinanza, in linea di massima non avrà difficoltà a documentare le circostanze di fatto che, secondo la legge di quello Stato, hanno determinato la perdita della cittadinanza. Ove invece l’interessato assuma di non aver mai avuto una qualche cittadinanza, ed addirittura di nulla sapere con certezza, per vicende della vita assolutamente particolari, delle proprie origini e del proprio nome, luogo e data di nascita, l’onere della prova non può non atteggiarsi diversamente quanto al contenuto, dovendosi ritenere sufficiente un quadro indiziario che indichi il soggetto come non collegato con alcuno Stato, sì da rendere impossibili ulteriori accertamenti.

Premesso che secondo la definizione della detta Convenzione di New York è apolide colui che non è considerato cittadino di alcuno Stato secondo le leggi dei vari Stati, deve dirsi che l’onere della prova della sussistenza di tale qualità incombe al richiedente che può darla in ogni modo. Per altro non può non considerarsi che, al fine di non vanificare il diritto dell’interessato a vedersi riconoscere uno status di apolidia effettivamente sussistente, il contenuto della prova richiestagli deve essere ricostruito considerando che egli si trova nella impossibilità di dare la prova negativa quanto all’essere cittadino di un qualche stato del mondo.

Cosa comporta l’ottenimento dell’apolidia (normativa italiana e internazionale). Cittadinanza

Una volta ottenuto il riconoscimento dello status di apolide la condizione della persona nello Stato in cui risiede è assimilata per alcuni aspetti a quella del cittadino italiano, per altri ad uno straniero extracomunitario regolarmente soggiornante. L’art. 23 della Convenzione di New York (ratificata in Italia il 9 dicembre 1994 in Gazzetta Ufficiale il 14 dicembre 1994) accorda agli apolidi regolarmente residenti sul territorio dello Stato lo stesso trattamento in materia di assistenza che viene riconosciuto ai cittadini italiani (assistenza sanitaria, prestazioni sociali e previdenziali, obblighi scolastici, ecc.). Per altri versi la condizione dell’apolide riconosciuto è assimilabile a quello dello straniero extracomunitario regolarmente soggiornante in Italia: gli verrà, infatti, rilasciato un permesso di soggiorno per apolidia che consente di svolgere attività lavorativa e dà diritto al ricongiungimento familiare secondo le norme del testo unico in materia di immigrazione, un documento di identità e un titolo di viaggio per apolidi che consente di circolare al di fuori del territorio dello Stato. Trascorsi cinque anni di residenza legale sul territorio italiano potrà,  infine, richiedere la cittadinanza italiana.

(Gia’ pubblicato sulla rivista Trethemi)